深化气价改革仍存体制掣肘

     “当前天然气行业“放开两头”出现时间窗口，“管住中间”也已脉络清晰，但还存在上游供气主体有限、管网不能公平准入等体制障碍。应抓住有利时机协同推进体制改革，放管并重，通过分阶段放开非居民和居民用气价格、以点带面逐步放开气源价格、推动天然气管网业务独立运营和公平开放、加快油气体制改革等举措，全面深化天然气价格改革。66C中国城市燃气协会

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　　近年来，我国天然气价格市场化改革步伐加快，取得重大进展，存量气与增量气价格并轨，直供用户气价放开，储气价格放开，市场化程度不断提高。管输价格独立及成本监审制度的出台，大大提速了天然气价格改革进程，也为落实管网公平开放奠定了良好基础。天然气价格改革的最终目标是“放开两头，管住中间”，即放开气源和销售价格由市场形成，政府只对属于网络型自然垄断环节的管网输配价格进行监管。目前，全面深化气价改革仍存一些体制掣肘，需进一步加快改革，为价格改革保驾护航。66C中国城市燃气协会

　　“放开两头”出现“时间窗口”66C中国城市燃气协会

　　（一）国内外市场供求呈现宽松格局。《2016BP世界能源统计年鉴》数据显示，2015年，全球天然气产量35386亿立方米，同比增长2.18%，同期全球天然气消费量34686亿立方米，同比增长1.7%，供给宽松格局明显。随着页岩气开采技术的进步和世界主要天然气出口国液化天然气（LNG）设施陆续投入使用，至2020年前后世界天然气市场将延续供过于求的格局。受经济增速下降、气价偏高等因素影响，2014年以来我国天然气市场发展趋缓。2015年，我国全年天然气表观消费量约为1910亿立方米，同比仅增长3.7%，而供给量为1942亿立方米，其中国产1318亿立方米，进口624亿立方米，总体资源过剩约32亿立方米。未来几年，我国将有大量进口天然气长期贸易进口合同进入执行窗口期，每年至少需要150亿立方米的市场增量才能实现供需基本平衡。以目前的发展趋势，今后几年国内天然气将出现供过于求的市场格局。66C中国城市燃气协会

　　（二）国内市场化程度不断提高。一是市场主体不断增多。我国天然气市场主体多元化发展格局已初步形成，上游包括以中石油等为代表的天然气生产企业以及多家天然气进口企业，中游包括以三大石油公司为主的长输管道企业以及省市管输企业，下游包括为数众多的销售企业及居民等终端用户。二是市场化定价权重不断上升。目前，国内页岩气、煤层气、煤制气、LNG、直供用户用气价格均已放开。2016年10月以来，国家发改委又相继放开储气价格和化肥用气价格，加上11月20日开始非居民用气供需双方可以基准门站价为基础，在上浮20%、下浮不限的范围内协商确定具体价格，我国天然气气源价格市场化程度达到80%左右。今后，非居民用气业务将加快进入上海石油天然气交易中心进行交易，天然气市场化定价权重将会进一步提升。66C中国城市燃气协会

　　（三）国内物价低水平运行态势仍将延续。2016年1－9月，我国月度消费者价格指数（CPI）同比最高为2.3%，最低为1.3%，呈现低水平小幅波动的运行态势。其中，9月份CPI增速为1.9%，连续4个月低于2%。未来一段时期，我国物价低水平运行态势仍将延续，国际油价也将维持低位运行，这将为深化天然气价格改革提供宽松的国内外环境，不会因放开天然气价格而出现一般物价水平和天然气价格的大幅攀升。66C中国城市燃气协会

　　“管住中间”框架初成66C中国城市燃气协会

　　目前，我国管道运输企业同时兼营天然气销售业务，网销不分严重制约了天然气管网的公平开放，也使管输费用居高不下。因此，天然气改革的重点在于“管住中间”，即管输业务从天然气销售业务中分离出来，保持自然垄断，接受政府监管，管输价格由政府通过成本监审进行核定。今年以来，在体制改革尚未到位的情况下，价格改革率先作为，实施管输价格独立改革并要求下游城市配气建立相应的成本监审制度，初步建立起天然气管网价格监管体系，奠定了管网公平开放的计价基础。66C中国城市燃气协会

　　（一）管输价格独立核算与成本监审制度确立。2016年10月12日，在向社会公开征求意见并修改完善后，国家发改委正式印发《天然气管道运输价格管理办法（试行）》和《天然气管道运输定价成本监审办法（试行）》意见，明确提出经营管道运输业务的企业原则上应将管道运输业务与其他业务分离。目前生产、运输、销售一体化经营的企业暂不能实现业务分离的，应实现管道运输业务财务独立核算。新的管道运输管理办法从价格监管对象、定价方法、价格成本核定的具体标准、价格公布方式以及成本公开等五个方面对现行管道运输价格管理方式进行了调整，走出了天然气价格改革的关键一步。66C中国城市燃气协会

　　（二）省市输配气价格管理正在推进。2016年8月31日，发改委发布《关于加强地方天然气输配价格监管降低企业用气成本的通知》，敦促地方政府全面梳理天然气各环节价格，严控城市输配气加价乱收费，降低过高的省内管道运输价格和配气价格，减少中间环节，建立健全监管长效机制。一旦城市输配气成本监审制度建立起来，将形成覆盖全产业链的 “管住中间”价格监管框架。66C中国城市燃气协会

　　“放开两头”仍存体制掣肘66C中国城市燃气协会

　　（一）上游供气主体有限。相对下游众多终端用户，上游供气主体有限，天然气勘探领域仅中石油等少数企业具备资质，生产领域也呈高度垄断特征，目前三大石油公司天然气产量占比超过97%。天然气进口方面，虽然我国已建成两大天然气进口通道并初步形成四大天然气进口通道格局，但主干管网和LNG接收站没有实现第三方公平开放，且八成以上LNG接收站为中石油所有，进口权实质上也为少数企业所掌握。供气主体数量不足导致气源领域缺乏竞争，难以形成竞争性市场价格。66C中国城市燃气协会

　　（二）管网公平准入尚未实现。2014年，国家发改委颁布《天然气基础设施建设与运行管理办法》、国家能源局发布《油气管网设施公平开放监管办法（试行）》，对天然气管网等基础设施的第三方公平开放做出明确规定，但实际进展缓慢。已建和在建民营LNG接收站难以接入长输管道，仅能以液态形式在周边范围销售。第三方准入限制基本阻止了现有主体之外的其他气源进入天然气管网，造成相对低效和高价，亟需通过改革加以突破。66C中国城市燃气协会

　　（三）体制障碍有待进一步突破。天然气生产、管道运输和销售一体化的经营体制模糊了自然垄断环节和竞争性环节的行业属性，也使气源价格与输配气价难以区分，不利于从根本上理顺天然气价格，需要通过进一步体制改革加快推动实现管网第三方公平开放。66C中国城市燃气协会

　　深化气价改革的具体路径66C中国城市燃气协会

　　一是分阶段放开非居民和居民用气价格。第一阶段，2016年底或2017年初完全放开非居民用气价格；第二阶段，2020年之前在条件具备时及时放开居民用气价格，最终实现居民和非居民用气定价机制并轨，完全由市场供需调节天然气价格。66C中国城市燃气协会

　　二是以点带面逐步放开气源价格。目前，沿海地区的广东、福建、浙江、上海、江苏、山东等部分省市都拥有两个以上气源，初步形成了气源竞争态势，可先行试点放开气源价格，再逐步扩大至其他省市区。66C中国城市燃气协会

　　三是推动天然气管网业务独立运营和公平开放。两个《办法》已明确将天然气销售业务和管输业务进行分离，实现财务独立核算。下一步应从体制上进行剥离，成立独立的天然气管道公司，从根本上理顺价格形成机制。根据我国天然气管网分布特征和天然气价格改革进程，可成立若干家独立的长输管网公司，专门从事天然气管网的投资运营和天然气运输。制定管网第三方公平开放实施细则，促进各级管网、LNG接收站、储气库等基础设施的无障碍接入和使用。推动采用热值计价，统一天然气计量和质量标准；加快推动实现管网互联互通，配合第三方公平开放，促进“气”畅其流，进一步降低天然气运输和配送成本。66C中国城市燃气协会

　　四是加快推动油气体制改革。成熟的天然气定价制度，应从形成机制上将气源价格和输配价格分开，气源随行就市，输配价格由政府核定并接受监管。因此，从根本上厘清天然气价格机制的前提是体制改革的到位配合。具体地说，就是将天然气销售业务和管道运输业务分离，实现管输业务独立和管输价格独立，放开上游气源和下游终端销售市场，实现多买多卖，市场竞价。近两年，天然气价格改革步伐加快，但体制改革明显滞后，很大程度上影响了价格改革效用的释放。为此，应加快推动油气体制改革，从上、中、下游推动天然气全产业链市场化改革，为形成由市场决定的价格机制创造必要的体制环境，真正形成统一开放、公平有序的天然气市场体系。66C中国城市燃气协会