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近日，国土资源部下发了《关于发布<石油天然气工程项目用地控制指标>的通知》(国土资规【2016】14号)，为准确理解和把握政策，规范开展用地管理工作，我们对国14号文件的发布背景、起草过程、主要内容等作了解读。
1关于《指标》修订的必要性
2009年，住房城乡建设部和国土资源部联合下发了《石油天然气工程项目建设用地指标》(建标〔2009〕7号)，《指标》发布实施以来，在规范石油天然气工程项目依法合理用地，节约集约用地方面发挥了重要作用。这次对2009年编制的《指标》进行修订，主要是出于以下四个方面的考虑。
一是修订《指标》是完善土地使用标准，促进节约集约用地的有效手段。《节约集约利用土地规定》(国土资源部61号令)明确提出，国家实行建设项目用地标准控制制度，国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标等用地标准。《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号)要求，健全用地控制标准，严格执行各行各业建设项目用地标准。对2009年版的石油天然气工程项目建设用地指标进行修订，既是完善建设用地标准体系的重要内容，也是加强石油天然气用地管理，促进石油天然气项目合理利用土地的重要手段。
二是《指标》修订是满足石油天然气行业新技术新工艺发展的需要。据中石油、中石化集团公司提供的相关资料，随着社会经济发展和科技进步，油气田采油井场、采气井场的钻井技术不断提高，目前井深已经达到7000米。2016年3月，中石化西南油气分公司在四川绵竹市开钻的一处科学探索井(“井科1井”)，设计深度达8875米。行业新技术的普及和运用，对在石油天然气工程项目中增加新的功能分区提出了要求。而在2009版的石油天然气工程项目用地指标中，油气田采油井场、采气井场井深只控制到3000米，已经不能完全满足建设需要。另外，2009版的石油天然气项目用地指标中，也没有涵盖致密气、页岩气、煤层气等非常规气田(指用传统技术无法获得自然工业产量、需用新技术改善储层渗透率或流体黏度等才能经济开采、连续或准连续型聚集的天然气资源)开发建设的用地需求。因此，修订完善《指标》，保障石油天然气行业新技术新工艺发展的用地需要，十分必要。
三是《指标》修订是支持石油天然气行业国际合作的现实需求。近几年，石油天然气行业国际合作不断深化，中国的国际合作越来越深入，中俄天然气合作项目不断拓展，西线管道将西伯利亚开采的天然气输入我国新疆境内，东线管道经俄远东地区输送到我国东北地区。因工艺要求和国家环保标准提高，中石油建设的长距离输气管道，管径达1200-1300毫米。依据中石油集团公司提供的《天然气与管道业务“十三五”发展总体规划》，“十三五”时期，国家将深入开展大口径1422毫米、X80高钢级管道及配套技术的研究，为中俄东线工程建设提供技术支持。而在2009年版的石油天然气用地指标中，输气管道的管径最大只有800毫米。修订完善《指标》，满足长距离大管径输气管道项目的用地需要，有利于油气资源国际合作。
四是国家对《指标》修订有明确要求。2015年，国务院安全生产委员会印发的《油气输送管道保护和安全监管职责分工》(安委〔2015〕4号)中第四条要求：“由国土资源部牵头，组织制定油气输送管道项目土地利用政策、措施及用地标准。”《国土资源工作要点》(国土资发〔2016〕1号)进一步明确，由利用司牵头，在第四季度发布《石油天然气工程项目用地控制指标》。修订完善《指标》，既是落实国务院安委会确定的任务分工，也是落实部确定的重点工作任务要求。
2 关于《指标》修订的过程
2015年，国土资源部专门成立了由部土地整治中心牵头，中国石油天然气股份有限公司、石油天然气规划总院、石油勘探开发研究院、大庆油田、天然气管道工程公司、中油辽河工程公司等设计单位和技术单位专家组成的《指标》修订课题组，启动了《指标》数据资料收集整理、测算分析工作。课题组到大庆油田、塔里木油田调研油气井场和长距离输气管道用地情况，到四川、重庆调研页岩气、高含硫天然气开采井场用地情况，取得油气田井场、站场、长距离输气管道用地的第一手资料。同时，采集了中石油和中石化近5年建成投产、体现站场先进工艺水平的850多个建设项目数据，对各井场、站场、输气管道的用地规模作了详细测算。2016年4月，形成《指标》征求意见稿，不仅征求了省级国土资源部门的意见，同时也征求了中石油和中石化集团公司、新疆吐哈油田、西北油田、胜利油田、河南油田新疆采油厂、西部管道公司大庆油田、西南油气田、上海西气东输等项目建设单位的意见。8月底，我们又在北京组织召开了专家论证会，由中科院地理所、中石油、中石化、河北省国土资源厅、新疆国土资源厅等单位专家组成的专家组，对《指标》进行了充分论证。
3关于《指标》修订的原则
2009年发布实施的《石油天然气工程项目建设用地指标》(建标〔2009〕7号)共六章，分别是：总则、节约集约用地的基本规定、油田工程建设用地指标、气田工程建设用地指标、长距离输油气管道工程建设用地指标、用地指标调整。考虑到2009年版的《指标》结构比较合理，内容相对完整，因此，本次修订遵循四个原则：一是结构微调原则。在保持《指标》原有结构基本不变的情况下，将第一、二章合并为一章，统称为基本规定，另外四章保持结构不变，修订后的《指标》共有五章。二是科技创新原则。指标修订中，将近年来石油天然气勘探开发的新工艺新技术对土地的需要，较为客观地体现在用地指标中。三是满足安全生产原则。结合行业生产场所具有易燃、易爆的特点，《指标》修订充分考虑安全生产的因素，实行安全生产前提下的合理用地。四是节约集约用地原则。近年来，我部先后下发的《节约集约用地规定》(部61号令)、《关于推进国土资源节约集约利用的指导意见》(国土资发〔2014〕119号)《关于规范开展建设项目节地评价工作的通知》(国土资厅发〔2015〕16号)，对建设项目节约集约用地有明确要求，《指标》修订体现了节约集约用地的最新政策。
4关于《指标》的框架和结构
《指标》总体框架分为指标主体、术语、指标条文说明三个部分。第一部分是指标主体。共分5章，分别是：第一章基本规定，第二章油田工程用地控制指标，第三章气田工程用地控制指标，第四章长距离输油气管道工程用地控制指标，第五章用地指标计算范围及调整。第二部分是术语。对指标中涉及到的转接站、配注站、稠油、二氧化碳注入站、天然气脱硫站、压气站等31个专业名词进行中英文对照及解释。第三部分指标是条文说明。对指标中的所有条文作了详细说明。
5关于《指标》的性质
可以从三个方面来把握。一是修订后《指标》，既有技术标准方面的要求，又有管理政策上的要求。既是建设单位可行性研究报告、初步设计过程中确定项目用地规模的重要标准，又是国土资源主管部门用地审批、土地供应、供后监管的依据。二是《指标》实行上限控制，石油天然气项目的用地规模应控制在《指标》确定的用地规模内，不应突破《指标》确定的用地规模上限。因此，修订后，指标名称由2009版的《石油天然气工程项目建设用地指标》，调整为《石油天然气工程项目用地控制指标》，去掉了“建设”，增加了“控制”，进一步强调了《指标》的用地范围和控制作用。三是《指标》中所指的土地，既包括农用地，也包括建设用地和未利用地，项目用地无论占用的是农用地、建设用地，还是未利用地，均应遵循本指标的控制性要求。
6关于《指标》主要内容的调整
与2009年住房城乡建设部和国土资源部下发的《石油天然气工程项目建设用地指标》(建标〔2009〕7号)相比，修订后的《指标》在内容上主要做了以下四方面调整。
一是在第一章基本规定中，增加了土地利用管理的法规政策要求。明确了指标适用范围。主要适用于新建陆上油气田及长输管道站场工程项目。改建、扩建项目应充分利用既有场地和设施，尽量不新增用地，需新增用地的，用地规模应控制在《指标》中相同建设规模工程用地指标范围内;明确了超标准建设的节地评价。因安全生产、地形地貌、工艺技术等有特殊要求，石油天然气工程项目确需突破《指标》确定的用地规模和功能分区的，需要开展节地评价，评审论证。
二是在第二章油田工程用地控制指标中，将油田工程用地功能分区从原有的10个调整到13个。增加了新的站场类型。随着石油天然气行业不断发展，由于油气生产技术的提高，对应新的工艺技术，出现了新的站场类型。油田工程用地指标增加了钻井作业场地井场、转油放水站、调配站、二氧化碳注入站、二氧化碳液化站、三元污水处理站等6个类型的站场;增加了新的分档类型。随着站场实际生产规模的扩大，钻井深度的加深，增加了站场用地指标的分档数量。增加了井场、计量站、配水间、注配间、接转站、稠油计量接转站、注入站、配制站、含油污水深度处理站、集气增压站共10个类型站场的规模分档;调整了原有指标的用地规模。按照石油天然气行业安全生产标准SY 5974-2014《钻井井场、设备、作业安全技术规程》、SY 5727-2014《井下作业安全规程》要求，对油田工程项目中的20项指标进行了调整，提高了上限控制标准。
三是在第三章气田工程用地控制指标中，对气田工程项目的功能分区作了调整。增加了新的站场类型。随着石油天然气行业不断发展，由于油气生产技术的提高，对应新的工艺技术，出现了新的站场类型。气田工程用地指标增加了钻井作业场地井场站场。在重新梳理功能分区情况下，综合考虑从原来油田工程项目用地指标内调入了凝析气集中处理站、凝析油铁路装车站两个站场指标;增加了新的分档类型。随着站场实际生产规模的扩大，钻井深度的加深，增加了井场站场、天然气脱硫站、集气站和天然气净化(处理)厂4个用地指标的分档数量;调整了原有指标的用地规模。按照石油天然气行业安全生产标准SY 5974-2014《钻井井场、设备、作业安全技术规程》、SY 5727-2014《井下作业安全规程》要求，对气田工程项目中的18项用地指标的作了调整，提高了上限控制标准;增加了非常规气田站场。随着科技的发展和进步，一些如致密气、页岩气、煤层气开发力度逐渐加大，在此次修订中，明确规定了此类非常规气田的集气站、增压站、脱水(硫)站、天然气净化(处理)厂用地指标的规定。
四是增加了长距离输油气管道管径和分档数据。《指标》修订后，天然气管道的管径从由800mm调整到1500mm，增加了大口径天然气管道不加压首站、加压首站和中间压气站、末站和分输站、清管站、阀室、天然气站场维抢修队等6项站场的分档类型。
7关于《指标》的特点
与《石油天然气工程项目建设用地指标》(建标〔2009〕7号)相比，修订后的《指标》主要体现三个特点：一是广泛性。修订后的《指标》进一步扩大了石油天然气建设项目的覆盖面，将目前国内新增的各类油田、气田、输油气管道的建设项目用地全部涵盖在内，实现了石油天然气工程项目用地的全覆盖。二是规范性。修订后的《指标》依据国家节约集约用地政策要求和石油天然气行业安全生产技术规范，对指标控制作了明确要求，对功能分区进行了细化，具有科学性和规范性。三是实用性。在《指标》修订过程中，我们收集了全国多个省份、多种地形地貌情况下的油田、气田、输油气管道项目实际建设案例，通过对用地规模测算，计算出用地指标，并充分征求意见，开展专家论证，为项目建设单位申请用地、国土资源主管部门审核用地提供了标准和依据，具有较强的实用性和可操作性。
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